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创新农村基层治理机制的探索

沈金水

党的工作最坚实的力量支撑在基层,最突出的矛盾问题也在基层,必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之举,努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。近年来,福建省漳州市委针对新形势下村级组织建设新情况,立足协调推进“四个全面”战略布局,以加强党的领导、完善村民自治制度为主线,从创新村级组织制度入手,探索农村基层治理机制,有力提高农村基层党建工作水平。

一、漳州市创新农村基层治理的实践与探索

2014年以来,漳州市委着眼抓基层、强基础,在3个县先行开展创新农村基层治理试点。在总结实践经验的基础上,出台了完善农村基层治理机制的“十条意见”和“实施办法”,建立了一套系统完善、切合实际、可操作性强的治理机制,在全市全面推开,取得良好效果。

前移关口强引领。针对有些地方在村民自治中弱化、虚化党的领导的错误倾向,在完善基层治理体制中注重强化党组织政治属性,着力加强党的领导。一是打破“越俎代庖”的治理形式,强化党组织的领导核心作用。全市各地从完善村民自治章程入手,理顺村党组织与村委会、村监委会的关系,推进村党组织书记参选兼任村监委会主任和党员参选担任村民代表。对个别长期受宗族、宗派或黑恶势力干扰的村,探索将村级党组织改为乡镇党委派驻的村级党工委,全市新成立村级党工委8个。强化村党组织对村各种组织的统一领导,注重引导乡贤参与农村治理,为推进农村基层治理凝聚起各方力量。二是打破“放任自流”的选举方式,强化党组织的政治引领功能。旗帜鲜明地加强对村级组织换届工作的领导,对不符合条件的候选人或当选者,运用村民自治章程予以否决。因村制宜制定民主选举方式,对班子薄弱的村,采取“先调整后选举”;对班子不协调的村,采取“先处理再换届”;对软弱涣散村,采取“先整顿再换届”;对长期停滞不前的村,下派县乡干部任村党组织书记或第一书记。三是打破“乡村隔阂”的管控方式,强化党组织的分类施治责任。市委出台“抓乡促村”绩效考评办法,每年评出前后各10名的乡镇,考评结果与乡镇党委书记提拔任用挂钩;出台“八条硬措施”,推动软弱涣散基层党组织整顿转化;每年重点帮扶一批村集体收入薄弱村,出台优惠政策,实行领导和部门挂钩帮扶责任制,基本消除“空壳村”。

突破困局强管理。注重在管理体制上突破,解决村干部难选、难留、难管和难作为问题。一是破解滥竽充数格局,实现班子成员精干化。以常住人口数和工作量为依据确定村“两委”职数,村“两委”干部总数比上届下降6.51%,交叉任职达15.37%。二是破解失之于宽难题,实现目标管理规范化。选前,推行“两定三诺”制度,即制定任期目标、村民自治章程,开展纪律、竞职和辞职承诺;选后,设岗定责,规范履职,做到上任有目标、履职有承诺、违诺须辞职。三是破解人才匮乏窘局,实现干部培养常态化。对优秀的村主要干部实行“三给”政策,即公开考录给干部身份,单列招聘给政策倾斜,选拔担任乡镇领导班子成员给政治待遇。今年乡镇换届,全市共有31名优秀村党支部书记和驻村第一书记进入乡镇领导班子。参照事业单位干部待遇,面向回乡大学毕业生公开招聘村级全职文员,解决村级文书匮乏和后备干部断层问题。

倾斜政策强保障。落实“一定三有”政策,完善经费保障和考核激励机制,破解“干好干坏一个样”等问题。一是实行强村与弱村统筹,运转经费不搞平均化。市县两级财政按3︰7比例落实配套资金,将全市村级组织运转经费统一提高到村均每年10万元。根据村情实际和村级集体经济发展情况,分档核拨、以奖代补。二是实行报酬与绩效捆绑,经济待遇“不撒胡椒面”。按农民人均可支配收入2倍标准发放村主要干部基本报酬。鼓励村“两委”成员通过兼任群团等组织负责人和农村“六大员”提高经济待遇。以基本报酬10%至30%比例设立绩效奖金,年终根据履职考评结果分等核发,打破平均主义。三是实行福利与表现挂钩,在岗离任不挫积极性。采取个人先缴费,年底考核称职后补助的办法,为现任村主要干部办理城乡居民养老保险。同时适当提高正常离任村主要干部补贴标准,并按任职年限、受表彰级别等情况划档发放。

延伸触角强监督。规范村级组织运转机制,从源头上堵住村官贪腐的漏洞。一是管好议事决策环节,避免“一言堂”。健全村党组织“三会一课”等党内生活制度,建立村级党群联席会议制度,规范农村议事决策程序,完善民主监督。二是扎紧村务监督笼子,晒出明白账。明确村监委会列席村“两委”会议,对重大事项决策和村务财务全程监督,及时或定期公开结果。建立村公章使用审批管理制度,实行村级重大事项提前向乡镇党委政府报告制度和财务审批由村党组织书记、村委主任、村监委会主任会签制。三是堵住为官不为口子,提振精气神。实行村主要干部述职考评问责制。2015年,全市共有25名村主要干部因考评不合格,被取消换届参选资格。

二、提升农村基层党建工作水平的几点思考

创新农村基层治理是强化农村基层党建的有益探索。漳州市以村主要干部为重点、完善乡村治理为目标,聚焦村干部、村级组织运行和村民自治等进行探索,逐步实现农村基层治理由人治向法治、由无序向规范转变,使村干部的组织归属感和经济获得感明显增强,从内生动力上真正激发了工作积极性,有效带动了村级组织建设,使党组织的威信和形象进一步树立,党在农村的执政基础进一步巩固。2015年全市村级组织换届选举成功率达100%,其中村党组织、村委会换届选举一次性成功率分别占98.41%、92.47%,创历史最佳;群众举报村干部信访件比上届减少34.34%。

法治思维是统筹农村基层治理改革的根本方向。全面依法治国,乡村治理法治化是必由之路。漳州市注重以法治思维和法治方式来规范村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,推动农村基层治理逐步走上法治化轨道。比如,在宏观指导方面,从市委的“十条意见”和实施办法,到各县(市、区)委的实施细则,对治理、规范、提升农村基层党建工作水平发挥了重要保障作用,真正实现了村主要干部岗位职责的标准化、制度化和规范化,有力促进了党领导下的村级民主自治,有效纠正了村干部不作为、慢作为、乱作为等问题,全市受理信访总量同比下降27.6%,农村社会保持和谐稳定。在微观探索方面,规范村民自治章程,变过去零碎的“乡规民约”为系统的制度遵循。强化乡镇“三个中心”功能,推动村级“三资”管理上升到法治层面,使群众切身利益得到维护、村官腐败现象大量减少。

顶层设计是适应全面从严治党新要求的当务之急。漳州市的探索,推动了农村基层治理机制逐步完善。但是,由于涉及村级组织建设的法律法规还不够健全完善,对于新形势下衍生出来的一些问题,像村委主任跨村竞选、村党组织和村委会权责界定等,没有比较明确的规定,对加强农村基层治理带来了一定的影响和制约,亟须顶层设计在更高层面、更高站位上进行系统谋划、统筹完善。

(作者为中共福建省漳州市委常委、组织部长)

(责编:沈王一、王金雪)

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