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党建研究网>>《党建研究》杂志>>2016年>>第9期

推动区域协调发展

郭树清

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)指出,要塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局,这是“十三五”时期实施区域发展总体战略的几个关键要点。面对新形势,要有新思路、新办法。

一、地区发展差别呈现持续缩小趋势

由于自然、地理和社会历史等多重原因,我国地区之间经济发展长期存在较大差别。1999年以来,逐步形成了西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央进一步丰富发展了区域协调发展的理论和实践,提出并实施了“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带建设等新的战略构想和重大举措,我国区域协调发展掀开了新的篇章。

2014年联合国宣布,中国首次迈入“高人类发展指数”国家行列。这是一个历史性的跨越,其基础原因在于,经过多年努力,我国区域发展差距逐步缩小。2008年,中西部和东北地区经济增长速度首次全面超过东部。2014年,中西部国内生产总值增幅分别比东部高0.5个和1.1个百分点。2010—2014年,西部城乡居民收入增速均高于东部,东部与西部城镇居民人均可支配收入比率由1.47下降为1.44,农民人均纯收入比率由1.84下降为1.82。中西部地区社会事业全面发展,全部实现九年义务教育,人均预期寿命大幅提升,电视节目综合人口覆盖率达到95%以上。高速公路超过5000公里的8个省份中,中西部地区有5个。高速和准高速铁路网络同步推进,民航事业加速起飞,电力供应极大改善。西藏、新疆等少数民族集中居住地区快速发展,集中连片特殊困难地区扶贫攻坚见到很大成效,赣南等原中央苏区以及陕甘宁等革命老区自我发展能力明显增强,其他边疆欠发达地区人民生活水平普遍得到较大改善。

尽管我们取得了历史性的成就,但是区域发展不平衡的问题仍然非常突出。一是地区之间发展水平的差距还比较大。不同区域间的人均财政收入、人均占有财富等重要指标继续分化,公共服务还远没有达到均衡水平。当国民经济总体上向创新驱动形态转变时,中西部地区的人才劣势会更为突出。二是未富先老问题在落后地区更早显现。全国农村剩余劳动力供给面临拐点,劳动年龄人口每年减少两三百万人,可能会削弱经济增长和财富积累的根基。东北等地区人口老龄化日益凸显。出生人口性别比失衡在中西部尤为明显。三是生态环境方面依然面临严峻挑战。我国人均水资源非常短缺,地区分布与人口规模很不匹配,超采地下水现象比较严重。西部生态比较脆弱,产业梯次转移、能源基地建设包括风力发电也会对生态环境造成一定的负面影响。四是大宗商品价格长期低迷,尤其不利于中西部地区的资本积累和竞争优势。此外,扶贫攻坚还有不少“硬骨头”。东部地区也存在着较大的地区差别,即使在北京周边也有一个山区贫困带。

二、促进生产要素跨区域自由流动至为关键

《建议》提出,“十三五”时期,要深入实施西部大开发,推动东北地区等老工业基地振兴,促进中部地区崛起,支持东部地区率先发展,更好地辐射带动其他地区发展。实施区域发展战略,既要加大国家支持力度,更要加快市场取向改革。中西部和东北地区要利用好东部地区产业结构调整升级的机遇,全面对接“一带一路”建设规划,加快推进沿江沿边开发开放,形成同步进入小康社会的新局面。

根据世界银行的研究报告,过去30多年里,世界贫困人口减少主要归功于中国的崛起。这个成就的取得,充分证明了社会主义市场经济的优越性,而且也预示着我们的发展道路还蕴藏着巨大潜力。推进区域协调发展,结果公平是最终目标,固然十分重要,但更具有基本意义的是,要最大限度地创造机会公平,调动各地区人民群众的积极性和主动性,共同创造财富,促进各地区人民的收入水平和生活质量在不断提高的过程中趋于一致,最终实现国民收入分布与人口地理分布基本吻合。

发达国家都曾经历过地区差别很大的发展时期,但现在其人口总量分布与高收入群体分布以及骨干企业、著名大学和优质医院的分布总体相符。我国各地区的自然条件不同,资源禀赋差异,不可能聚集同等密度的人口,也不必要追求相似的产业结构,但是居民的实际生活水准可以相近。我国是一个统一的多民族的人口大国,社会主义制度为经济发展创造了更广阔的空间。总之,实现区域协调发展,根本上要做到以人为本,实现人的全面平等发展。

改革开放以来,特别是新经济体制基本确立以后,生产要素在市场的作用下开始跨区域配置,劳动力在全国范围可以自由流动。但是,由于传统观念和老体制因素的束缚,生产要素的跨区域流动还存在不少限制。一方面,中西部农村转移到东部城市就业的人口,长期不能享受到完全的市民待遇,应当获得的经济利益和社会权益大打折扣。另一方面,东部的资本、技术和人才进入中西部也往往会遇到各种障碍。

人口的跨区域转移是实现区域协调发展的最重要前提。根据自然条件和主体功能区规划,一些人口过量承载的中西部省份必然会有一定比例的居民永久性地流动到东部发达地区。目前发达地区在接收外来人口方面还没有做好充分准备,甚至存在着外来人员最终将返回家乡的预期。如果这种预期成为事实,不仅区域协调发展会落空,而且势必会造成很大的全国性经济社会问题。

中西部地区资源丰富,有条件形成要素流进的洼地。东部的许多企业家和专业人士,包括外资企业和外国专家,还包括一部分中西部外出务工人员,都有到中西部进行投资创业的积极性。对他们来说,法治化的营商环境最具吸引力。要引导东北老工业基地积极发展和培育市场,深化国有企业改革,培育内生发展动力。过去,在扶持落后地区发展时,政府办企业、办产业,花费了很多精力和资源,结果大多事与愿违。要认真总结政府代替企业干预市场的教训,下决心破除限制要素自由流动的各种体制机制障碍,打破地区封锁和垄断,进一步强化全国统一市场,促进生产力布局优化。

中西部的重庆、成都、西安、武汉、郑州、合肥、贵阳等内陆城市,近年来经济社会都得到较好发展,其原因在于,除了交通、能源、电信等硬设施有了极大改善之外,这些地方的软环境也有了很大改善。要引导各地进一步简政放权,提高行政效能,加快基础设施互联互通,健全市场法律制度,依法保护投资者合法权益,营造法治化、国际化营商环境。

三、政府应该也能够发挥更积极作用

在市场经济条件下,实现区域协调发展主要依赖于市场机制,这是基础性的决定因素。但是政府仍然具有不可替代的独特作用,必须发挥好相关的法律、规划、政策等调控工具作用。只有如此,才能实施区域发展战略,才能落实《建议》提出的“支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度”。

我国城乡差距比较大,这是东中西部各地区的共性,表现在全国层面,区域差距更尖锐地反映在农村居民的收入上。缩小城乡差距,一个重要途径是加快推进城镇化。要进一步完善主体功能区制度,细化主体功能区划分,推动形成主体功能约束有效、国土空间开发有序的新格局。完善生态补偿制度,集约高效开发能源资源,提高能源安全保障程度。

国家掌握着行政机构、高等院校、国有企业、司法机关、军事单位以及其他各种公益设施的规划分布权力,应当更多地考虑其布局所产生的经济社会影响,科学合理地进行调整和改革。在符合其他必要条件的前提下,尽可能将公共事业机构、设施和项目安排到欠发达地区以及人口流出较多的地区,形成更广泛的带动作用。

目前,地区间的基本公共服务不均衡问题还很突出。高中阶段入学率、高等教育毛入学率,东西部差距还比较大。每万人拥有的医院床位数、每百万人公共图书馆拥有量,尽管中西部超过东部地区,但质量和服务水平还比较低。东西部互联网普及率差距还很明显。

“十三五”时期,要不断完善促进基本公共服务均等化的制度保障,进一步缩小区域差距。中西部地区要切实抓好义务教育和职业培训,向普及高中阶段教育努力,尽力阻断贫困代际传递。把区域开发与精准扶贫有机结合,鼓励社会中介机构、志愿者组织、慈善组织等民间力量到中西部地区参与扶贫。编制实施重点贫困革命老区振兴发展规划。深入贯彻实施民族区域自治法,加大对口支援和对口帮扶工作力度,维护边疆和民族地区和谐稳定。

进一步强化财政政策调节地区差别的功能,加大转移支付力度,完善一般性转移支付增长机制,重点增加对老少边穷地区和人口状况恶化地区的转移支付,探索建立横向转移支付制度。需要强调的是,要以提高欠发达地区自身发展能力为目标,不能形成过度福利,使这些地区失去自身的“造血”功能。

强化政策性金融支撑,加大国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行对中西部和东北地区支持力度。创新政策性金融体制机制,探索设立更多以地区开发和贫困救助为目的的各种基金。

加快建立全国统筹的社会保障体系。目前,劳动就业市场全国一体,参保人员各地流动,但缴费及其归属并不一致,责任和权益很不对称,自然导致不公平和低效率。社会保障体系在全国实行统一的制度规定、经办管理和投资运作已经十分紧迫。在推进统一的过程中,不同区域的各级政府机关、事业单位、企业单位都应该承担起相应的责任。

四、培育若干带动区域协同发展的增长极

中外历史表明,均衡发展总是相对的,不均衡发展则是绝对的。一个地方发展的各种条件的成熟往往不以人的意志为转移。其中,究竟哪个因素能够发挥决定性作用并没有固定模式。例如,沿海是最便利经贸活动的,但是发达的瑞士、奥地利处于欧洲大陆中心且多为山地,而芬兰、爱尔兰等沿海国家的现代化进程则晚了许多。这些国家的共同之处是,各自都走出了一条不同的发展道路。

随着科技进步、经济市场化和全球化的不断演进,资本和原料紧缺日益缓解,运输成本的比重不断减小,信息的可获得性普遍改善,影响内陆地区发展的传统的不利因素作用越来越小。与此同时,环境污染相对较轻、人口密度相对较低、经济开发程度不高等,进一步增强了中西部和欠发达地区的后发优势,为其实现跨越式发展提供了更大的可能。

实现区域协调发展,必须尊重产业集聚自身规律,利用其带动扩散作用,形成各种特色产业区域。从发达国家和新兴经济体的经验来看,有的城市就是凭借一所或几所大学成为新兴产业集聚区域,比如美国的硅谷、印度的班加罗尔,我国也显现出了这种势头。要依托高等院校、科研基地,发挥好企业的技术创新主体作用,加强产学研合作,形成若干具有强大带动力的创新城市和区域创新中心。依托通商口岸、重要港区等资源,大力发展口岸经济,形成临港产业集聚区。依托风景名胜区、休闲度假区,加快文化和旅游融合发展,形成高端产业集聚区。

重点推进实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略,构建连接东中西、贯通南北方的多中心、网络化、开放式的区域开发格局。有序疏解北京非首都功能,推进交通一体化,扩大环境容量和生态空间,在天津、河北等地形成一些新的各具特色的制造业和服务业基地。推进长江经济带建设,改善长江流域生态环境,高起点建设综合立体交通走廊,引导产业优化布局和分工协作。探索人口经济密集地区优化开发新模式,鼓励京津冀、长三角、珠三角等建设具有世界影响力的城市群,依托东北、山东半岛、长江中游、中原、成渝、海西、长株潭等城市群发展,建设一批重要经济区。

环渤海地区正处于转型发展的关键阶段,是中国经济最有潜力的增长极之一。要着力解决地区间发展水平差异较大,区域内市场分割、产业趋同、无序竞争、重复建设和资源约束日益显现等突出矛盾和问题,协同推进交通、能源、水利、信息等跨区域重大基础设施建设,加快消除地区间隐形壁垒,抓紧建立统一完善的市场经济体系,推动产业对接合作,加强生态环境保护联防联治,使之成为我国经济增长和转型升级的新引擎。

进一步扩大沿海、沿江、沿边地区的对外开放。支持这些地区在体制创新、提质增效、创新驱动等方面率先突破。大力发展海洋经济,巩固提升沿海经济带的国际竞争力和影响力。把重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境和跨境经济合作区等重点地区作为我国与周边国家合作的重要平台,推动沿边开放,允许沿边地区先行先试,大胆探索创新跨境经济合作新模式、实现富民兴边新途径。

(作者为中共山东省委副书记、省长)

(责编:王金雪、秦华)

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