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拓展区域发展空间

陈政高

拓展区域发展空间,是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出的关于我国区域发展战略的重大决策部署,是“十三五”时期优化区域空间开发格局、构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系、推进新型城镇化、保障全面建成小康社会战略目标顺利实现的必然要求。拓展区域发展空间,要以激发区域经济活力、发挥区域发展潜能、促进可持续发展为目标,以优化空间结构、推进转型发展、增强承载能力为重点,实现区域空间的全方位、多层次、立体化、绿色化开发利用。

一、充分认识拓展区域发展空间的重要意义

拓展区域发展空间的重大战略意义,可以从以下三个方面来认识和把握。

(一)丰富完善区域发展战略,构建全面开发开放格局,是实现区域协同发展的重要举措

我国幅员辽阔,不同地区之间,生态条件不同,资源禀赋各异,发展差距客观存在。国家针对不同区域,实行差别化的区域发展战略,以充分发挥不同区域的比较优势。改革开放以来,国家相继实施了东部沿海开放、西部大开发、振兴东北、中部崛起等区域战略,形成了区域发展的“四大板块”。近年来,中央又提出了“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略。三大战略和“四大板块”战略有机结合,进一步丰富和完善了我国区域发展战略体系,对推动区域经济协调发展,具有重大的理论价值和现实意义。

(二)推进新型城镇化,提高城镇承载能力,是城乡一体化发展的重要支撑

城镇化是人类社会发展的必然趋势,是国家现代化的重要标志。当前我国城镇化水平已超过56%,2020年预计将达到60%,处于城镇化向纵深发展的关键时期。要以人的城镇化为核心,走中国特色新型城镇化道路,必须妥善解决好“三个一亿人”的问题,推动农村人口同步实现小康,这对我国区域空间承载能力提出了相当高的要求。拓展区域发展空间,提升既有城镇功能,推进城乡发展一体化,激发区域经济发展的潜能与活力,对提高城镇化质量、实现新型城镇化具有至关重要的支撑作用。

(三)落实生态文明建设要求,促进区域空间集约高效利用,是实现绿色发展的重要途径

党中央、国务院高度重视生态文明建设,《建议》明确了“十三五”时期生态文明建设的目标要求。当前,我国区域空间利用还存在着开发模式粗放、生态保护不力、利用效率不高等突出问题。拓展区域发展空间,就是要贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的总体部署和要求,把生态文明建设放在更加突出的战略位置,优化区域发展空间结构,推进绿色发展,建设美丽中国。通过建立健全区域空间规划管理制度,提高区域空间治理能力和水平,统筹协调陆域水域、地上地下空间的开发利用。大力优化开发利用结构,增加生活空间和生态空间,提高生产空间利用效率,推动区域空间开发模式转型,把生态文明建设的各项要求切实落到实处,促进形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

二、拓展区域发展空间的主要任务

拓展区域发展空间,内涵丰富,任务繁重,必须突出重点,有序推进。要做到先布棋盘后落子,形成纵贯东西、连通南北、覆盖全国、辐射世界的区域发展空间格局,使城市群成为集聚人口和产业的主要平台。要点、线、面相结合,在点上形成一批中心城市和重点经济区,在线上优化支撑城镇布局的设施网络,在面上建设宜居宜业宜游的美丽乡村。

(一)优化区域空间布局,形成均衡化、网络化的全面开放新格局

《建议》提出,“以区域发展总体战略为基础,以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带”,科学谋划了未来五年区域发展空间的总体布局。

立足国际视野,积极实施三大战略。实施“一带一路”战略,加强东中西互动合作,全面提升开放型经济水平。实施京津冀协同发展战略,有序疏解北京非首都功能,优化京津冀城市群建设,打造中国经济发展新的支撑带。依托黄金水道打造长江经济带,上中下游协作互动,促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展,建设陆海双向对外开放新走廊。

坚持全国一盘棋的思想,继续有序推进东、中、西和东北“四大板块”区域发展。东部地区要加强陆海统筹协调发展,推动沿海开发开放向纵深挺进。中部地区要发挥好承东启西的区位优势,实现工业化、城镇化和农业现代化的协调发展,促进就近、就地城镇化进程。西部地区要继续深入实施西部大开发战略,培育经济增长极,提高集中连片特困地区县城和小城镇的区域服务能力。东北地区要巩固振兴老工业基地成果,进一步加快经济转型,尽早实现全面振兴。

通过实施上述战略,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,推动区域空间利用均衡化网络化,构建全方位对外开放的区域发展空间新格局。

(二)培育发展重点城市群,打造人口和产业承载新空间

城市群是我国人口、产业聚集的主要地区,是城镇化区域空间形态演化的高级阶段和主体形态。《建议》提出,“发挥城市群辐射带动作用,优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群,形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群”,明确了今后五年的发展重点。

要遵循城市群发展客观规律,根据不同城市群发展阶段特征,实行分类指导。以建设世界级城市群为目标,重点优化提升京津冀、长三角和珠三角三大城市群的功能,使三大城市群继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列,在更高层次参与国际合作和竞争,形成推动中国现代化建设的主引擎和战略支撑。加快培育东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群,使之成为引领区域经济发展的重要增长极。要完善基础设施网络,优化城市群内分工合作,打造新的承载空间,提高人口承载规模,形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、文化魅力彰显的新型城市群。

(三)打造一批中心城市和重点经济区,形成一批新的经济增长节点

《建议》提出:“发展一批中心城市,强化区域服务职能。”“推进重点地区一体发展,培育壮大若干重点经济区”。随着我国经济增长进入转型期,城市发展的传统动力逐渐减弱,迫切需要培育和激发新的发展动力,使城市发展更加生机勃勃,更好发挥中心城市的优势。

提升既有中心城市的功能和辐射带动能力。既要培育北京、上海等直接参与全球产业分工、文化交流的世界级城市,不断提高在世界城市网络中的地位,又要加快建设承接产业转移、带动区域发展的区域性中心城市,培育各类专业化城市。

加快培育发展一批新的中心城市。根据资源禀赋、区位条件、劳动力资源等因素,选择一批边境口岸地区、资源型地区、老少边穷地区、旅游文化资源丰富地区的节点城市,给予特殊的扶持政策,培育形成地区经济发展新的增长节点。

依托中心城市及其周边地区,加强城镇之间的要素流动和功能联系,促进产业协作、功能互补,形成支撑和带动区域经济发展的重点经济区。

(四)推进城市绿色发展,营造宜居宜业新空间

城市是区域人口、产业高度聚集的空间。《建议》提出,“支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通”,指出了今后五年拓展城市发展空间的方向和重点。

加快转变城市发展方式,优化城市空间结构,提升发展质量和环境容量。增加生活、生态空间,大幅度提高城市公共绿地面积,利用自然山体、湖泊水系等形成区域绿道网络。减少生产空间比例,提高容积率,清理和解决低效的产业园区和仓储用地。大力推进绿色交通、绿色设施、绿色建筑,加大能源资源的循环利用。坚决制止沿海沿江岸线的无序开发,保护好自然岸线,提高岸线利用质量。

推动城市立体化、智慧化发展。全面开展城市设计工作,完善城市的天际线、景观视廊,接续城市肌理和文脉。统筹城市地上与地下规划建设,加强城市地下空间的统筹开发利用,推进地下综合管廊、海绵城市建设。推动新一代信息技术和互联网技术创新利用,提高城市智能化水平,实现城市精细化管理。

加强城际基础设施互联互通。统筹推进城际间的交通、能源、水利、信息等基础设施建设,构建布局合理、设施配套、功能完善、安全高效的现代基础设施体系,提升基础设施互联互通和现代化服务水平。

(五)推进城乡一体化发展,拓展农村发展空间

农村地区发展空间的拓展,是拓展区域发展空间的重要内容。农村地区地域广阔,是经济建设和新型城镇化发展重要的支撑条件和生态保障空间。《建议》提出,“推进城乡发展一体化,开辟农村广阔发展空间”,明确了扩展农村发展空间的路径。

统筹城乡发展空间布局。建立健全城乡一体化的规划、建设、管理体制机制,推进城乡空间布局、基础设施、公共服务、产业发展的一体化。进一步落实工业反哺农业、城市支持农村的具体政策措施。推动城市公共设施和公共服务向农村地区延伸覆盖,推动城乡产业链的双向延伸对接,增强农村地区发展能力。

加强农村环境综合整治,提升镇村基础设施建设和公共服务水平。加大政府投入力度,积极吸收社会资本参与,加强农村污水处理和垃圾处理等设施建设,防治农村污染。拓展农村特色产业空间,促进乡村旅游产业发展,培育农村电子商务等经济新动力,提高传统产业现代化水平。保护农村特色风貌,传承乡土文化形式和内涵,保持村落与自然的和谐统一,建设美丽乡村。

三、提高区域空间治理能力

拓展区域发展空间是一项综合性、全局性的系统工程。要按照中央全面深化改革的要求,大力加强体制机制创新,加快建立系统完善的空间规划管理制度,增强管制措施的系统性、针对性和有效性,提高区域空间治理能力。

(一)建立统一规范的空间规划编制体制

空间规划是区域发展的指南,是区域空间开发利用各项活动的基本依据。要加快建立统一规范的空间规划编制体制,构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。以优化空间结构、强化空间治理为主要内容,整合目前各部门分头编制的各种类别、各有侧重的空间规划,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。做好省级空间规划编制试点工作。

(二)积极推进市县“多规合一”

整合各部门力量,积极推进市县“多规合一”,逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。加强对市县“多规合一”试点的指导,制定完善市县空间规划编制指引和技术规范,形成可复制、能推广的经验。创新市县空间规划编制方法,探索规范的市县空间规划编制程序,增强规划的科学性和透明度。

(三)强化公共空间规划管理

拓展区域发展空间,要注重留足做优公共空间,以公共空间为重点,加强规划管治。按照统一的土地分类标准,根据主体功能定位和省级空间规划要求,划定生产空间、生活空间、生态空间,明确城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界。严格执行城乡规划“三区四线”管理制度,严控建设标准,加强对城市地下空间的统筹规划。加强公共设施供给,营造适宜居住和创业的公共空间。

(四)建立实施国家公园管理体制

研究制定建立国家公园管理体制的总体方案,加强对区域重要生态系统和特殊公共空间的保护,实现永续利用。改革由各部门分头设置风景名胜区、自然保护区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等体制,将这些分头设置的保护地实施功能重组,统一整合设置为国家公园,实施更加严格的保护措施。

(五)加强考核问责

建立健全拓展区域发展空间的绩效考核评价机制和责任追究机制。研究建立可操作、可量化的拓展区域发展空间指标体系,制定拓展区域发展空间绩效评价考核办法,加强监督检查。将拓展区域发展空间的目标任务实施完成情况,纳入地方党政领导干部考核和离任审计。制定完善区域空间开发保护、空间规划编制审批与实施管理、市县“多规合一”、国家公园管理等方面的法律法规,明确法律责任,强化责任追究。

(作者为住房和城乡建设部党组书记、部长)

(责编:王金雪、秦华)

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